领导干部然资源资产责审计调研报告
前言：十八届三中全会关中中央关全面深化改革重问题决定提出探索编制然资源资产负债表领导干部实行然资源资产离审计时代命题江苏省委省政府2014年专门做探索开展领导干部然资源资产离审计工作部署引入然资源资产责审计仅国政府审计工作开拓新领域势必促政领导干部进行重决策时充分考虑生态素加快生态文明建设推动国持续发展重保障目前开展领导干部然资源资产责审计处探索前进阶段没成熟审计模式许难点问题亟解决
2015年进步落实审计署省委省政府关探索开展领导干部然资源资产离审计工作部署江苏省审计厅2014年县处级领导干部然资源资产试点审计基础求部分省级部门盐城宿迁等市厅级政领导干部济责审计中开展然资源资产离审计试点时专门组成课题组试点审计基础领导干部然资源资产责审计相关问题开展深入调查通理分析实证研究建立规范化然资源资产责审计框架评价指标体系提出保障然资源资产责审计开展促进集约节约利然资源生态文明建设策建议
十八届三中全会关中中央关全面深化改革重问题决定提出探索编制然资源资产负债表领导干部实行然资源资产离审计时代命题2015年江苏省审计厅落实审计署省委省政府关探索开展领导干部然资源资产离审计工作部署专门组成课题组试点开展盐城宿迁南通等市政领导干部然资源资产离审计基础然资源资产责审计相关问题开展深入调查研究现关情况报告
然资源资产责审计现状难点分析
然资源指原始形态存未加工类活动产生持续价值物品土矿藏森林海洋等资源类活动原料源具稀缺性收益性权属性三特点领导干部开展然资源资产责审计国家关规定国家审计机关相关政府部门方政领导干部职期间涉然资源资产开发利保护进行审计进真实合理评价领导干部履行然资源资产受托责情况
前然资源资产责审计实践中尚处摸索阶段没成熟审计模式现理研究仅初步探讨区适应时代求进行胆尝试珠海济特区生态文明建设促进条例中规定领导干部进行然资源离审计建立责终身追究制江苏贵州等省率先开展试点工作试点情况该项审计存许难点问题亟需研究解决
（）然资源价值量化难评估
领导干部开展然资源资产责审计重基础然资源价值进行量化评估量化然资源成审计进编制然资源资产负债表评估领导干部期然资源保护利情况然资源流动性强存量稳定资源法估量价值需建立套动态然资源价值量化评估体系
（二）评价领导干部然资源责明确
目前评价领导干部承担然资源责：土理法森林法矿产资源法实施细方出台法规制度中然资源范围容利保护涵均较广泛全面客观评价领导干部然资源责现略显单薄
（三）现问责体系完善
2013年底中组部关改进方政领导班子领导干部政绩考核工作通知生态文明建设作考核评价重容然真正通知求落实处关键级组织部门问责追责工作机制建立完善程度否审计工作意义折扣
二开展然资源资产责审计现实必性
十八届三中全会指出全面深化改革紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革加快建立生态文明制度推动形成然谐发展现代化建设新格局作国家治理体系国家审计机关应动适应全面深化改革治理部署强化审计监督力包括然资源责开发利保护中政策执行资金资源投入等效率效果责开展审计更服务全面深化改革生态文明建设中发挥重保障作
中央两办2014年出台政领导干部国企业领导员济责审计规定实施细然资源资产开发利保护列委政府领导干部济责审计容通开展然资源资产责审计起事前预警事中控制事追责作助强化政领导干部树立科学政绩观动政绩然生态保护挂钩然资源开发利更加注重济效益社会效益生态效益相统
三然资源资产责审计实施途径
（）构建然资源资产责审计框架
1划定然资源资产责审计象范围
然资源资产责审计象般包括：矿产资源类资源属生性然资源包括煤石油天然气等源矿物二国土资源包括耕林牧城镇居民交通等类三水资源种资源中代种重资源仅维持球切生命必需切济问题生死攸关重意义四森林资源森林作球生然资源类生存发展历史进程中起着代作五海洋资源指海滩涂港口岸线资源海底矿产海水水体海底海面身着直接关系物质量
客观准确领导干部履职情况进行审计评价应根审计领导干部履行职责然资源禀赋特点结合济责审计视角遵循考核性重性操作性性原划定然资源责审计范围
2明确然资源资产责审计重点容
开展然资源资产责审计时应根然资源实际重性原确定审计重点重点应关注：政策制度落实情况制度建设顶层设计决定然资源资产理方开展然资源资产责审计需关注级达目标责否效落实政策制度否严格执行否出现现实符脱节方二然资源消耗变化情况审计应重点检查然资源发掘生产消耗保护监效性三相关资金理情况然资源涉资金包括保护然资源资金投入税费征缴审计应重点检查相关资金分配否合理划拨否符合规定否存截留挪资金问题时分析征收资金否存标准位擅减免等问题
3建立然资源责审计评价指标体系
然资源资产纳入领导干部济责审计评级指标体系做法尚常见开展仅仅某资源方面涉领导干部开展然资源资产责审计应根审计确定容建立完善评价指标体系然资源消耗产出情况放入指标体系中报告Y市然资产资源例尝试构建然资源评价指标体系进行评价分析
（二）探索然资源资产负债表编制
然资源资产负债表利审计员摸清然资源资产家底领导干部然资源责履行情况进行考核评价目前编制然资源资产负债表处探索阶段报告认鉴黄溶冰赵谦（2015）方法合式报表方式反映类然资源形成开发消耗生等环节状况分采取方法编织负债表进行核算包括：实物量法反映然资源资产存量变化期初存量+期增加量期减少量+期末存量原理进行核算反映资源消耗程度二价值量法反映然资源资产开发利济社会发展贡献值揭示资源开发利结余集约化程度三质量评价法核算政府部门理善济发展科学等原导致水资源气等然资源资产功降
（三）确定然资源责审计开展方式
专项审计开展然资源资产责审计初期然资源资产进行独立审计选准角度点面探索然资源资产离审计模式二济责审计相结合然资源资产责审计纳入领导干部济责审计框架中三资源环境审计相结合领导干部然资源资产离审计资源环境审计组成部分存交集时容延伸需关注领导干部资源资产理治理中应负责
四应案例分析
报告Y市原市长职期间然资源资产责例采规范实证相结合方法该市原领导履行然资源开发利保护等济责情况进行评价分析探索然资源资产责审计容评价指标体系构建
（）Y市然资源基情况
Y市处东部海属典型原水网区海洋水土等资源丰富类资源情况：
1 海洋资源海滩涂资源方面Y市2014年底确权海域面积123901公顷较2011年底增加22建设围填海总面积1198公顷较2011年底增加11然海岸线145公里然岸线保率42港口资源方面Y市海开发货运港口4港口港口海面积785方公里利海岸线22公里渔业资源方面截2014年底水产养殖面积130907公顷较2011年底减少1
2 水资源2014年全市年水资源总量4992亿立方米
3 土资源2014年Y市拥耕836345公顷林草35014公顷城镇村工矿223266公顷交通运输50434公顷水域水利设施489403公顷土58666公顷合计1693129公顷
（二）审计评价指标体系
然资源资产责审计特点决定建立评价指标体系遵循科学性层次性性操作性定性定量相结合原课题Y市然资源禀赋特点围绕土海洋水环境保护等然资源政策执行情况目标责完成情况理制度建立执行效果资金投入理情况等方面构建5类20然资源资产责审计评价指标见表1
表1 然资源资产责审计评价指标
序号
指标
审计容
源
2012年
2013年
2014年
资源保消耗方面
1
单位GDP耗降率
耗政策实施效果
统计局信委
358
365
332
2
土利总体规划编制情况
土政策执行情况
国土局规划局
执行
执行
执行
3
期耕保量
目标责完成情况
国土局
完成
完成
完成
4
单位GDP水耗
（立方米万元）
节水政策实施效果
水利局统计局
10253
9363
8596
5
海滩涂围垦利面积
海洋资源利目标责完成情况
海洋渔业理局
109785
115177
123901
（公顷）
二资源环境损害治理方面
6
实际建设规模超土利总体规划（公顷）
土理制度制定执行效果情况
国土局
69517
7
违规出土面积（公顷）
27839
8
土受污染面积
未发现
未发现
未发现
9
表水质情况
水环境目标责完成情况
环保局
表水Ⅲ类水质例
7780
7500
6250
水功区水质达标率
73
73
70
三生态恢复效益方面
10
补充耕面积（耕占补衡情况）
耕保护目标责完成情况
国土局
100
100
100
11
污染物排放总量削减率
减排目标完成情况
环保局
完成
完成
完成
12
生态红线区控水
生态保护政策执行
建设局
1498
13
城镇绿化覆盖率
绿色产业政策执行
农委
2618
3081
3227
14
林木覆盖率
绿色产业政策执行
农委
2164
2224
2325
四济结构调整方面
15
高新技术产业产值占规模工业产值重
绿色产业发展政策执行
统计局
4080
4410
16
六新兴产业产值占规模工业产值重
推动产业政策效果
统计局
2710
2960
五环保力保障方面
17
城镇污水达标处理率
环境理制度执行
建设局
7329
7298
7555
18
工业危险废物医疗废物处置设施建设安全处置率
环境理制度执行
环保局
100
100
100
19
城乡生活垃圾害化处理率
环境理制度执行
水利局
城局
10000
10000
10000
20
公财政环境保护生态建设支出增幅
资金理情况
财政局
（三）审计评价分析
审计结果表明：年Y市领导重视然资源开发利保护工作生态文明建设明显加强生态环境逐步改善集约节约利然资源制度逐步完善土海洋水资源理工作规范化程度断提高二单位GDP水耗逐年降城镇绿化覆盖率等资源保护性指标逐年升民生环境逐年优化三资源节约型社会建设目标基完成
审计发现该市资源环境政策执行监督理力度等方面存容忽视问题表现：然资源开发步伐较快二生态控力度进步加强传统养殖业占生态红线区域退渔（耕）湿压力然较三违规开发利然资源现象改善受区济发展压力影响彻底杜绝四政府然资源资产理力建设需进步提高等
五结建议
课题组通年已实施正实施审计案例深入调研分析然资源资产责审计现状难点开展项工作必性探索建立然资源资产责审计框架评价指标体系基础认需做点：
（）先行试点全面推进
然资源资产范围非常广量化评估考核等难点问题难较短时间完全解决应制宜缩审计范围选择条件区部门选择较容易量化评估然资源资产进行试点取足够验扩范围全面推进
（二）建立评价指标完善问责机制
领导干部然资源开发利中责界定审计难点应探索建立科学合理评价指标体系定标准进行衡量时评价指标成变断试行问责中相关部门领导干部博弈程中逐步形成认评价考核指标体系
（三）提升审计监督力推动完善顶层设计
领导干部履行然资源资产责进行审计评价涉部门领域需相关部门合力配合进行顶层设计建立完善生态环境保护责考核办法领导干部终身责追究制度探索程中国家审计机关然中部门作毋庸置疑需强化审计监督力通审计提出价值建设性意见促进生态文明建设顶层设计落实处
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领导干部然资源资产责审计调研报告
前言：十八届三中全会关中中央关全面深化改革重问题决定提出探索编制然资源资产负债表领导干部实行然资源资产离审计时代命题江苏省委省政府2014年专门做探索开展领导干部然资源资产离审计工作部署引入然资源资产责审计仅国政府审计工作开拓新领域势必促政领导干部进行重决策时充分考虑生态素加快生态文明建设推动国持续发展重保障目前开展领导干部然资源资产责审计处探索前进阶段没成熟审计模式许难点问题亟解决
2015年进步落实审计署省委省政府关探索开展领导干部然资源资产离审计工作部署江苏省审计厅2014年县处级领导干部然资源资产试点审计基础求部分省级部门盐城宿迁等市厅级政领导干部济责审计中开展然资源资产离审计试点时专门组成课题组试点审计基础领导干部然资源资产责审计相关问题开展深入调查通理分析实证研究建立规范化然资源资产责审计框架评价指标体系提出保障然资源资产责审计开展促进集约节约利然资源生态文明建设策建议
十八届三中全会关中中央关全面深化改革重问题决定提出探索编制然资源资产负债表领导干部实行然资源资产离审计时代命题2015年江苏省审计厅落实审计署省委省政府关探索开展领导干部然资源资产离审计工作部署专门组成课题组试点开展盐城宿迁南通等市政领导干部然资源资产离审计基础然资源资产责审计相关问题开展深入调查研究现关情况报告
然资源资产责审计现状难点分析
然资源指原始形态存未加工类活动产生持续价值物品土矿藏森林海洋等资源类活动原料源具稀缺性收益性权属性三特点领导干部开展然资源资产责审计国家关规定国家审计机关相关政府部门方政领导干部职期间涉然资源资产开发利保护进行审计进真实合理评价领导干部履行然资源资产受托责情况
前然资源资产责审计实践中尚处摸索阶段没成熟审计模式现理研究仅初步探讨区适应时代求进行胆尝试珠海济特区生态文明建设促进条例中规定领导干部进行然资源离审计建立责终身追究制江苏贵州等省率先开展试点工作试点情况该项审计存许难点问题亟需研究解决
（）然资源价值量化难评估
领导干部开展然资源资产责审计重基础然资源价值进行量化评估量化然资源成审计进编制然资源资产负债表评估领导干部期然资源保护利情况然资源流动性强存量稳定资源法估量价值需建立套动态然资源价值量化评估体系
（二）评价领导干部然资源责明确
目前评价领导干部承担然资源责：土理法森林法矿产资源法实施细方出台法规制度中然资源范围容利保护涵均较广泛全面客观评价领导干部然资源责现略显单薄
（三）现问责体系完善
2013年底中组部关改进方政领导班子领导干部政绩考核工作通知生态文明建设作考核评价重容然真正通知求落实处关键级组织部门问责追责工作机制建立完善程度否审计工作意义折扣
二开展然资源资产责审计现实必性
十八届三中全会指出全面深化改革紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革加快建立生态文明制度推动形成然谐发展现代化建设新格局作国家治理体系国家审计机关应动适应全面深化改革治理部署强化审计监督力包括然资源责开发利保护中政策执行资金资源投入等效率效果责开展审计更服务全面深化改革生态文明建设中发挥重保障作
中央两办2014年出台政领导干部国企业领导员济责审计规定实施细然资源资产开发利保护列委政府领导干部济责审计容通开展然资源资产责审计起事前预警事中控制事追责作助强化政领导干部树立科学政绩观动政绩然生态保护挂钩然资源开发利更加注重济效益社会效益生态效益相统
三然资源资产责审计实施途径
（）构建然资源资产责审计框架
1划定然资源资产责审计象范围
然资源资产责审计象般包括：矿产资源类资源属生性然资源包括煤石油天然气等源矿物二国土资源包括耕林牧城镇居民交通等类三水资源种资源中代种重资源仅维持球切生命必需切济问题生死攸关重意义四森林资源森林作球生然资源类生存发展历史进程中起着代作五海洋资源指海滩涂港口岸线资源海底矿产海水水体海底海面身着直接关系物质量
客观准确领导干部履职情况进行审计评价应根审计领导干部履行职责然资源禀赋特点结合济责审计视角遵循考核性重性操作性性原划定然资源责审计范围
2明确然资源资产责审计重点容
开展然资源资产责审计时应根然资源实际重性原确定审计重点重点应关注：政策制度落实情况制度建设顶层设计决定然资源资产理方开展然资源资产责审计需关注级达目标责否效落实政策制度否严格执行否出现现实符脱节方二然资源消耗变化情况审计应重点检查然资源发掘生产消耗保护监效性三相关资金理情况然资源涉资金包括保护然资源资金投入税费征缴审计应重点检查相关资金分配否合理划拨否符合规定否存截留挪资金问题时分析征收资金否存标准位擅减免等问题
3建立然资源责审计评价指标体系
然资源资产纳入领导干部济责审计评级指标体系做法尚常见开展仅仅某资源方面涉领导干部开展然资源资产责审计应根审计确定容建立完善评价指标体系然资源消耗产出情况放入指标体系中报告Y市然资产资源例尝试构建然资源评价指标体系进行评价分析
（二）探索然资源资产负债表编制
然资源资产负债表利审计员摸清然资源资产家底领导干部然资源责履行情况进行考核评价目前编制然资源资产负债表处探索阶段报告认鉴黄溶冰赵谦（2015）方法合式报表方式反映类然资源形成开发消耗生等环节状况分采取方法编织负债表进行核算包括：实物量法反映然资源资产存量变化期初存量+期增加量期减少量+期末存量原理进行核算反映资源消耗程度二价值量法反映然资源资产开发利济社会发展贡献值揭示资源开发利结余集约化程度三质量评价法核算政府部门理善济发展科学等原导致水资源气等然资源资产功降
（三）确定然资源责审计开展方式
专项审计开展然资源资产责审计初期然资源资产进行独立审计选准角度点面探索然资源资产离审计模式二济责审计相结合然资源资产责审计纳入领导干部济责审计框架中三资源环境审计相结合领导干部然资源资产离审计资源环境审计组成部分存交集时容延伸需关注领导干部资源资产理治理中应负责
四应案例分析
报告Y市原市长职期间然资源资产责例采规范实证相结合方法该市原领导履行然资源开发利保护等济责情况进行评价分析探索然资源资产责审计容评价指标体系构建
（）Y市然资源基情况
Y市处东部海属典型原水网区海洋水土等资源丰富类资源情况：
1 海洋资源海滩涂资源方面Y市2014年底确权海域面积123901公顷较2011年底增加22建设围填海总面积1198公顷较2011年底增加11然海岸线145公里然岸线保率42港口资源方面Y市海开发货运港口4港口港口海面积785方公里利海岸线22公里渔业资源方面截2014年底水产养殖面积130907公顷较2011年底减少1
2 水资源2014年全市年水资源总量4992亿立方米
3 土资源2014年Y市拥耕836345公顷林草35014公顷城镇村工矿223266公顷交通运输50434公顷水域水利设施489403公顷土58666公顷合计1693129公顷
（二）审计评价指标体系
然资源资产责审计特点决定建立评价指标体系遵循科学性层次性性操作性定性定量相结合原课题Y市然资源禀赋特点围绕土海洋水环境保护等然资源政策执行情况目标责完成情况理制度建立执行效果资金投入理情况等方面构建5类20然资源资产责审计评价指标见表1
表1 然资源资产责审计评价指标
序号
指标
审计容
源
2012年
2013年
2014年
资源保消耗方面
1
单位GDP耗降率
耗政策实施效果
统计局信委
358
365
332
2
土利总体规划编制情况
土政策执行情况
国土局规划局
执行
执行
执行
3
期耕保量
目标责完成情况
国土局
完成
完成
完成
4
单位GDP水耗
（立方米万元）
节水政策实施效果
水利局统计局
10253
9363
8596
5
海滩涂围垦利面积
海洋资源利目标责完成情况
海洋渔业理局
109785
115177
123901
（公顷）
二资源环境损害治理方面
6
实际建设规模超土利总体规划（公顷）
土理制度制定执行效果情况
国土局
69517
7
违规出土面积（公顷）
27839
8
土受污染面积
未发现
未发现
未发现
9
表水质情况
水环境目标责完成情况
环保局
表水Ⅲ类水质例
7780
7500
6250
水功区水质达标率
73
73
70
三生态恢复效益方面
10
补充耕面积（耕占补衡情况）
耕保护目标责完成情况
国土局
100
100
100
11
污染物排放总量削减率
减排目标完成情况
环保局
完成
完成
完成
12
生态红线区控水
生态保护政策执行
建设局
1498
13
城镇绿化覆盖率
绿色产业政策执行
农委
2618
3081
3227
14
林木覆盖率
绿色产业政策执行
农委
2164
2224
2325
四济结构调整方面
15
高新技术产业产值占规模工业产值重
绿色产业发展政策执行
统计局
4080
4410
16
六新兴产业产值占规模工业产值重
推动产业政策效果
统计局
2710
2960
五环保力保障方面
17
城镇污水达标处理率
环境理制度执行
建设局
7329
7298
7555
18
工业危险废物医疗废物处置设施建设安全处置率
环境理制度执行
环保局
100
100
100
19
城乡生活垃圾害化处理率
环境理制度执行
水利局
城局
10000
10000
10000
20
公财政环境保护生态建设支出增幅
资金理情况
财政局
（三）审计评价分析
审计结果表明：年Y市领导重视然资源开发利保护工作生态文明建设明显加强生态环境逐步改善集约节约利然资源制度逐步完善土海洋水资源理工作规范化程度断提高二单位GDP水耗逐年降城镇绿化覆盖率等资源保护性指标逐年升民生环境逐年优化三资源节约型社会建设目标基完成
审计发现该市资源环境政策执行监督理力度等方面存容忽视问题表现：然资源开发步伐较快二生态控力度进步加强传统养殖业占生态红线区域退渔（耕）湿压力然较三违规开发利然资源现象改善受区济发展压力影响彻底杜绝四政府然资源资产理力建设需进步提高等
五结建议
课题组通年已实施正实施审计案例深入调研分析然资源资产责审计现状难点开展项工作必性探索建立然资源资产责审计框架评价指标体系基础认需做点：
（）先行试点全面推进
然资源资产范围非常广量化评估考核等难点问题难较短时间完全解决应制宜缩审计范围选择条件区部门选择较容易量化评估然资源资产进行试点取足够验扩范围全面推进
（二）建立评价指标完善问责机制
领导干部然资源开发利中责界定审计难点应探索建立科学合理评价指标体系定标准进行衡量时评价指标成变断试行问责中相关部门领导干部博弈程中逐步形成认评价考核指标体系
（三）提升审计监督力推动完善顶层设计
领导干部履行然资源资产责进行审计评价涉部门领域需相关部门合力配合进行顶层设计建立完善生态环境保护责考核办法领导干部终身责追究制度探索程中国家审计机关然中部门作毋庸置疑需强化审计监督力通审计提出价值建设性意见促进生态文明建设顶层设计落实处
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